行政部门制定的备案审查办法也规定了政治性标准。

(39)参见北京市平谷区人民法院(2008)平行初17号行政判决书。当前，我国行政监管改革的波及幅度与类型变化，早已远远溢出法释义学范畴，因此，在探寻行政合法性的同时，也需更多关注行政活动的有效性，不断拓宽行政法疆域。

第二，实践中的高强度行政审查包括审查材料是否真实与审查权属是否清楚两个层面，一般而言，提高效率对应的是前者，而结构性制约对应的是后者。《意见》指出要创新和完善监管方式，如深入推进互联网+监管、提升信用监管效能、全面实施双随机、一公开监管等。(23)(二)简政放权带来的监管挑战放管服改革是系统工程，其难点不仅在于简政放权，还在于简政放权后政府监管面临新挑战。也就是说，提高效率导致行政机关常常无法查清申请材料是否真实，而结构性制约导致行政机关往往无法知晓民事权属的实际情况。依申请行政行为无审查选择，又有处理期限限制，相应也就产生审查强度问题。

问题在于，一旦相对人提出申请，行政机关就有答复义务，相应地，也就必须启动审查。(58)其中矛盾在于，根据事后发现的事实判定行政行为违法，无异于督促行政机关在做出决定之初就提高审查强度，那么，低强度行政审查制度将形同虚设。表2 各省批准模式分类表以批准程序中是否包含退回修改规则为标准，可以将当前各省的批准模式划分为两类（如表2所示）。

在2000年制定《立法法》的过程中，关于批准制度的存废再次引起争议。[11]参见广东省广州市中级人民法院（2007）穗行终字第660号行政判决书。制定意味着主体拥有对客体的决定权，即经制定的客体应基于主体的意志而具备确定性。[16]山东省青岛市中级人民法院（2016）鲁02行终452号行政判决书。

当前的法治建设日益强调法治监督的有效性，设区的市地方性法规如果在备案审查过程中被发现存在问题，往往需要由省与设区的市立法机关共同解决这一问题。但是，设区的市普遍认为其提出的合理性建议并不一定符合本地实际，但是又不好不修改，修改了又影响法规实效，进而处于进退两难的境地，最后甚至可能导致法规的流产》，载《茂名日报》2017年10月24日，第A6版

第三，法工委发现司法解释有两种以上的解释，如果采用其中一种解释可以使得司法解释合宪，采用其他解释会导致司法解释违宪的，应尽可能地对司法解释作合宪性解释。从理论上看，以西方分权制衡为基本框架而建构起来的立法和司法民主对话理论无法完整地阐释我国以人大为制度中心、以维护法秩序统一为目标的司法解释合宪性审查活动。进入专题： 司法解释 合宪性审查 程序机制 宪法对话理论 。从组织机构设置来看，由全国人大常委会法工委内部的备案审查室专门承担备审工作，而由宪法和法律委员会负责推进合宪性审查工作，这使得合宪性审查和合法性审查在组织机制上实现了联动，即法工委在对规范性文件进行合法性审查时，如果发现还存在合宪性疑虑，便将规范性文件移送给宪法和法律委员会进行合宪性审查。

同时，《备审决定》也要求畅通人民群众诉求表达渠道，完善审查建议在线提交方式，这些新举措将在实践中产生积极监督效能。1.过滤分流过滤解决是否受理的问题，而分流解决由谁审查的问题。这种数量巨大的最高院答复涉及司法解释的方方面面，有的是对司法解释的某些规定进一步的解释和说明，有的是对司法解释的不同条文之间作体系化的阐释，有的是对司法解释和法律之间关系的厘定。在这个过程中，最高院对下级法院的控制逐步增强。

正是认识到了这一点，《工作办法》《备审决定》以及法工委制定的《法规、司法解释备案审查工作规程（试行）》《对提出审查建议的公民、组织进行反馈的工作办法》等内部文件都要求对司法解释进行合宪性审查，2023年的《监督法》草案也增加了相关内容。在司法解释的起草阶段，草稿就被要求在具备可向审委会提交审议的条件后送交法工委征求意见。

应该说，只有充分调动各主体的积极性，创制一套联合审查机制使它们的监督形成合力，才能更好地确保司法解释在合宪的轨道上运行。相比之下，对创制性解释则应以主动、全面审查为原则，全国人大常委会应主动依据宪法对无具体法律规则作为依据的司法解释进行全面审查。

③从实效上看，要求全国人大常委会对地方司法规范性文件进行合宪性审查既不可能也不必要。事前审查过度依赖研究室和各审判业务部门的自觉配合，因此这种监督是非对抗的自我监督，它不能充分发现并消除违宪隐患，又因其同时存在解决纠纷和法秩序统一两重价值追求，这导致事前审查的效果不彰。在此基础上，2019年12月的《工作办法》进一步细化了司法解释的合宪性审查程序：如果发现司法解释涉及宪法的问题，宪法和法律委员会、法工委应当依职权主动进行合宪性审查研究，提出书面审查研究意见，并及时反馈制定机关。3.最高院作为答复者和全国人大对话实践中，有全国人大代表在人大会议上针对司法解释和指导意见提出建议，最高院将对此类建议给予答复。基于维护社会主义法制统一和尊严的需要，全国人大常委会有必要将司法解释也纳入法律体系之内进行控制。为了充分发挥事前审查的功能价值，应从以下几个方面加强解释草案的合宪性控制：①增加宪法说理强度。

首先，《立法法》《监督法》均禁止两高以外的主体制发司法解释，但在实践中地方两院仍不断印发各种答复、决定、纪要、暂行意见和通知等文件。如果能通过合法性审查，认为司法解释不与宪法以外的其他法律、行政法规等规范性文件相抵触，司法解释就不必再经过合宪性审查。

这些新规定说明全国人大及其常委会被赋予了更大的宪法监督职责。从规范演进来看，合法性审查机制脱形于1979年的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》），并随着1982年《宪法》和《地方组织法》的颁行得以不断发展完善。

《监督法》规定的司法解释监督主体中，只有两高之间是互相监督，这是因为检察院相较于其他机关有更丰富的司法经验和更强的专业技术能力，更容易在对案件的监督中发现司法解释的合宪性问题。在程序上，现行立法未规定专门委员会和工作机构可以对司法解释进行主动审查，但《工作办法》《备审决定》却允许这些机构依职权主动审查。

在这一制度下，违宪违法的司法解释主要是通过全国人大及其常委会的主动审查和最高院的自我清理进行纠正的，这和英式的弱司法审查不同，更区别于美式的强司法审查——我国法院不会在诉讼中宣告司法解释违宪，常委会对司法解释的审查也不会因为法院的宣告而启动。在抽象审查中，应仔细辨别司法解释的类别，同时，全国人大及其常委会的合宪性审查工作应聚焦于司法解释发布之前的草案审查环节。首先，审查机关应慎言违宪。与此不同，对创制性解释应审查司法机关是否超越法定职权或者法律授权范围制定司法解释、内容是否抵触法律的原则性规定、是否增加公民或其他组织义务或者克减其权益、规定是否不适当、是否违背法定程序。

我国围绕司法解释的合宪性问题展开的机构对话更加多元，它表现为最高院作为解释者、监督者和答复者和各机关进行的互动，这些活动将确保司法解释符合宪法。另一方面，由于检察院被赋予了针对某些特定领域提起公益诉讼的权力，在涉及特定法律问题的司法解释监督上，检察院能发挥维护宪法权威的作用。

不过，上述司法策略即便能案结，也未必能事了，实践中因为适用了涉嫌违宪的司法解释而产生纠纷的案例所在多有。但是，作为极特殊的一类规范性文件，如何对司法解释进行合宪性审查？理论界对此尚无统一认识。

这要求在目前的制度上增加救济程序，在审查机关判定解释草案违宪后，司法机关的各部门能及时修改，并和立法机关沟通协商，使内外机关的对话更有效率，也更顺畅。②受限于专业门槛以及时间和精力负担，面对像最高人民检察院（以下简称最高检）的刑事侦查、公益诉讼和监所监督这样的案件，以及最高法标的额巨大和法律关系盘根错节的案件，一般主体不具有判断合宪性的专业能力，这导致有权机关难以提出审查的要求。

2000年制定的《立法法》正式确立了合法性审查制度，但其第90条却将合法性审查和合宪性审查程序一炉而治，这导致两种审查遵循同一套程序机制。2.排除地方两院的司法规范性文件本文认为，地方两院效仿两高制定的地方司法规范性文件也不是合宪性审查的对象。两相作用，法院在此过程中是违宪立法的发现者和公民基本权利的保卫者，而立法机关是违宪问题的最终解决者和法秩序统一维护者。因此，与其寄希望于法院发挥更大的监督效能，不如多关注一下其他主体在监督司法解释活动中的作用。

司法解释的草案发布后，全国人大及其常委会必须慎言违宪。更重要的是，在内容上，两高的工作文件大多围绕法院系统内部的政治学习、荣誉授予、职级晋升、调研培训、行政管理工作等展开，这些工作文件既不是具体应用法律的解释，也不针对具体的法律条文作出，更不和宪法发生直接关联，所以无需进行合宪性审查。

2023年12月，全国人大常委会作出的《备审决定》第5条再次明确合宪性审查的对象应包括司法解释。但在实践中，有权主体不愿、不能也不敢提出审查要求：①在我国高度集中的权力格局中，各机关在人大之下奉行分工不分家的指导原则，这决定了无论是国务院、中央军委还是省级人大常委会都会尽量不揭人短、慎用监督以求得于人于己都有好处的双赢选择，因而不愿向常委会提出审查要求。

司法解释合宪性审查的程序设计追求的是法治运行中的程序价值，正当程序原则应该延展到整个民主政治领域。同理，2015年和2023年的《立法法》又优于2006年的《监督法》，由于《立法法》也没有相关规定，即便有2019年的《工作办法》，但《工作办法》的效力又是低于《立法法》和《监督法》的，所以对司法解释进行备案即可，不能进行合宪性审查。